杨晖：抗战时期地方自治中的“民主突破”：以四川省荣县临时参议会监察粮政为例丨《民间法》第30卷
抗战时期地方自治中的“民主突破”：以四川省荣县临时参议会监察粮政为例
杨晖
西华大学应急管理学院讲师
本文发表于《民间法》第30卷，于微信公众号同步推出，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。
国民政府迫于战争压力，在四川省普遍设立县市临时参议会，以示扩大政治参与，但临时参议会的实际运作已远远溢出政府预先设定的职权定位。临时参议会除照法律规定开会议事外，其参与最深、牵连最广的县级地方事务为监察粮政。在更深介入基层社会税收征收环节时，荣县临时参议会实现了从“表达民意”到“问责政府”的转变，并将监督的对象直指荣县最高行政长官。此种变化反映出在基层社会中已呈现有部分的“权力均势”，这种“均势”在荣县临时参议会的运作中得到自然地生发与成长，并形成对“治权”的钳制，从而使“治权”与“民权”的平衡成为可能。虽然县参议员并未通过选举产生，因而不具备广泛的代表性，并经常被评价为一场夭折了的“民主实验”，但其毕竟体现了一定程度的“民主突破”，其经验值得今日反思与借鉴。
关键词临时参议会；地方自治；监察粮政；民主突破
目 次一、引言
二、监察田赋征实：民间规范与法律规则的碰撞
三、查勘公粮日记：传统士绅与现代雇员的交融
四、检举粮政舞弊：民主精神与法定职责的竞胜
五、结语
一、引言
南京国民政府在抗日战争时期为推行地方自治，特设计了诸如国民参政会、参议会等自治机构。钱端升先生曾在《中国战时政府》一文中对国民参政会有所评价，他说，“倘若民主议会的职责是发表人民的意见并使政府必须尊重人民的意见的话，那么不能把国民参政会当作无足轻重的机构。”近六十年后，冯兆基先生对此亦有类似的表述，他甚至认为，如果把“权力扩大到能对政府问责，国民参政会就标志着一项民主化工程的开端。”学界对国民参政会一直保持关注，主要因其作为“制度性的政治参与机构”为表达“民意”提供了机制，并试图打通“民意”上达政府的渠道，在一定程度上体现了“民主突破”（Democratic Breakthrough）这一主题。同一时期，南京国民政府在基层社会中力图普遍设立参议会，各地的运作实践是否也能体现相同主题，成为笔者撰此小文的一个重要关切。
据孔飞力观察，南京国民政府为“更加牢固地控制农村地区的税收资源，各省当局尽了最大的努力，试图将地方精英从税收体系中挤压出去。”而吊诡的是，迫于战时“财政汲取”的压力，国民政府不得不借助士绅在基层社会中的影响力，并寄望于新近成立的各地临时参议会，聘请“公正士绅”组成“监察网”，对各地粮政工作实施监察，以期更好地征收“军粮”“民食”。在四川省临时参议会第一届四次大会上，当论及战时采购公粮办法时，众多参议员认为采购粮食的先决条件是“县市参议会应立刻成立，以便协助政府，推行粮政。”从实际运作情况看，四川省各县市临时参议会除按照法律规定开会议事外，其参与最深、牵连最广的县级地方事务即为监察粮政。
根据《四川省各县临时参议会组织规程》规定，县临时参议会“在县地方自治未完成之前，为集思广益，促进县政兴革起见”而特设，其职权仅包括（1）议决权，（2）建议权，（3）听取报告及询问权三项。结合国民政府对临时参议会“协助政府”“促进县政兴革”的职权定位来看，县临时参议会显为备政府咨询的“民意机关”，而非现代民主政治意义上的“代议机构”。荣县临时参议会自1942年8月18日正式开幕议事后，通过参与监察本县粮政事务，其职能实现了从“表达民意”到“问责政府”的转变，并将监督的对象直指荣县最高行政长官。本文尝试重建临时参议会的监察粮政实践，进而讨论民间规范与法律规则、传统士绅与现代雇员及参议员群体的民主精神与法定职责之间的碰撞、冲突和融合等问题，并进而对“民主突破”这一主题予以考察。
二、监察田赋征实：民间规范与法律规则的碰撞
中国传统社会中，“土地为最大之财产，粮食为最大之富源”，田赋为中国历代国税正赋，民间素有“正供”之称谓。抗战以来，国家税源锐减，粮食问题日趋严重。国民政府迁都重庆后，后方人口激增，加之迭遭旱涝灾害，川省各地连年荒歉。从1938年至1941年，短短四年时间，四川粮食价格上涨近38倍。粮价的剧烈波动，导致出现严重的通货膨胀，从而引发其他生活物资价格的飞速上涨，并由此带来一系列的经济和社会问题。国防最高委员会于1940年7月颁发《本年秋收后军粮民食统筹办法》，该办法规定各省须采实谷折征田赋及现款征购以筹集粮食，即征购与征实并存，令四川省政府予以实施。
县市临时参议会相继设立后，除依法定职权开会议事外，同时被四川省政府及田赋管理处命令接办监察征实事务。财政部四川田赋管理处于1942年8月25日印发《修正田赋征收实物暨随赋代购粮食宣传大纲》，对各地“监察会”的组织运作和权能有较为明晰的规定：
一、以征收处为单位，就其所辖区内，延聘公正士绅及乡镇长为监察人，组织监察会。
二、监察人应轮流到征收处负责监察之责。
三、遇有成色之争执及其他纠纷时，由监察人会同征收主任就地解决。
四、如有重大事体，得召集监察会解决。
五、已成立参议会之县市，监察会事务由参议会办理。
荣县征购粮食监察委员会（主任赖君奇）于9月21日向荣县临时参议会去函，表示其已按照《四川省各县征购粮食监察委员会结束办法》办理结束事宜，并要求派员接收。9月25日，荣县临时参议会第一届驻会委员会开第三次会议，会议决定“由秘书室先参照去年监察干事名册拟具名单，交会议表决，并造具开支经费预算书。”议长吴晦西提议，“为慎重监察职务，可否召开临时大会案。”经讨论后同意召开临时驻会委员会，并“约请附城各参议员及县府有关首长、田管处长列席”，共同商议监察办法。荣县临时参议会由此正式介入基层社会的税收征收环节。
为使监察征购实物有充足的经费保障，荣县临时参议会特编订“开支经费预算书”一份。如表1所示：
表1 荣县临时参议会三十一年度监察征购实物开支经费预算书
此表除罗列各项开支外，也可见县临时参议会参与此次监察征实的具体步骤：第一，荣县全县54个乡镇，每乡设置一名监察干事，监察以三月为期；第二，全县设17个征购办事处，每处由一名参议员负“宣达监察之责”；第三，参议员监察分三阶段，第一阶段为“宣达征购政令”，第二阶段为“督导征购监察工作”，第三阶段为“考察征购监察成绩”。
荣县临时参议会还拟有《工作须知》一份。内中规定，监察干事负责“监察当地田赋征购实物之收交、保管、转运及发放购谷价款与乎排解粮民与征购工作人员之纠纷等事宜，并经常与本会及配定之参议员切取联络。”开征期内，干事每日应赴当地征购办事处所执行监察职务，并将经过情形以《工作报告表》封寄临时参议会。该须知对干事监察要点规定特细，需注意的要点有二十余条。如严格照此要点提示进行，荣县临时参议会的粮政监察工作可谓全面细致。
粮政监察工作开始后，对未能“恪尽厥职”的监察干事，负责督导的参议员往往将其直接撤换。以荣县牛尾乡监察干事皮取之为例，因其“经营商业，常住（自贡）自井，未能到职，”被到该乡督导的参议员罗粲然当场罢黜职务，并另选李金尧充任。临时参议会对此举予以追认，以示支持。监察干事也陆续有所发现。永兴乡监察干事吴冕南察知该乡征实量器不合规定，“即嘱停收，并饬斗手携斗赴县检定完善再行使用。”副议长辜北沅批示：“速办，函县府及田管处，如果属实，应即检定纠正，俾利征实。”荣县田管处对此回应颇速，立即指派科员邓惟初携新量器，会同当地乡长、保长、士绅、监察干事、稽征股长、收储股长、管理员等相关人员公开检验，又与携去检定的量器相互比较，结果“均相符合，并无差错。”田管处据此认为“该乡所用量器，既经公开检验合格，应无须再行调换，至监察干事吴冕南函称一节，全与事实不合。”临时参议会与县政府、田管处对显见之事各执一词，彼此之间的矛盾开始浮现。
“浮收”一直为粮政的积年弊陋，改田赋征实后，镇紫乡代收员被控有此情节。据监察干事易超群呈复，“粮册系由田管处造具算定，交经收员照数收缴，只有石斗升，并无合勺之收入，惟据该员声称，零星尾数两不找补，是当面说明并未浮收，恐忙中有错，而又无人持据复算。”此节揭出，县政府与田管处在征收布告中对征收数量准确至“丝”,而在实际征收环节中造具的粮册仅至“石斗升”，似为“浮收”开方便之门。参议员严章森在该乡监察时，还发现代收员有“分柱抬尾”的情况，“抬尾以元为单位，凡仙或角即抬成元，如邓泽人去完四柱粮即抬了三元多的尾。又购谷，购升不购合，该乡合勺均购，显系数愈零星，而抬尾愈多。”严章森请求临时参议会派员密查，副议长辜北沅指示其向该征收处监察参议员刘殿勘征求意见，并请易超群秘密调查。
监察干事不定期制作《工作通讯》，以此为简要总结与上下沟通之用。刘笃周在《荣县杨佳乡通讯（第一次）》中作如下记载：
本乡征购粮谷自（1942年）本月（十月）五日开始，笃周七日接到贵会函聘及表式各件，八日天雨，无完纳者。九日按时到征购处检验量器，查阅仓厫，尚属完整，工作人员亦能克尽厥职，惟斗手量谷手力太轻，当嘱其平口硬剖，其他仓屋坐向右手出山盖瓦脱落颇多，木□朽坏亦有数起。前面墙垣倒塌数处，急待整修，以备不虞。
由于遭受旱涝灾害，荣县该年粮食出产成色较差，“如必须照规定成色征收，恕难办到此点。”刘笃周请求临时参议会与田管处商议，希望能允许变通征收。副议长辜北沅在批示中指出，“杨佳乡仓瓦脱落，墙垣倒塌，函田管处整修，以备不虞。”但对请示“变更征收”一节，并未语及。长山乡监察干事张照洲于11月6日在《长山乡通讯（第二次）》中记录，“惟是人民运来之谷每由染泥色者经收员自然不敢收纳，因仍纷纷运去，且不时发生争执，长山乡连旱三载，只有河边谷底低润处得以栽种。”县田管处对于因“天灾减色请宽格饬收”的请求，直接援引部颁《田赋征收实物验收暂行通则》，迳复“粮谷验收标准早经上峰明白规定，不得以任何理由变更成色。”
荣县临时参议会还通过召开驻会委员会议，要求县政府粮政科负责人赴会报告工作进展。在11月20日召开的第七次驻会委员会上，粮政科长黄子言报告：
1、三十年度粮谷再度集中旅费，俟仓余四百余石全数集中后，即可拨还。
2、仓余用途尚未分拨。
3、增设征收处，因限于预算，不能尽量办到，仍照上年办理。
4、禁止杂粮煮酒，已严令申禁。
5、三十一年征购实物，全县已达八成左右，最差为东佳、老龙、李堰、雷音、金华等乡，县长已手令饬催，务于初限完成，东南各乡较好，有达九成五以上者；本年再度集中原定开征后一月办理，本县已呈请缓办，尽三十二年一月完竣。
6、贵会前向省方请赈，已奉电令，准扣拨二千石作赈，惟须俟征购工作结束时，始能照办。
参议员邓纯如在巡回督导中发现荣边乡可能存在贪污挪用的问题，迅即向临时参议会汇报，并称无论是否属实，都应彻查。同时，县临时参议会也接到乡民具报，“我乡乡长简国修自接事以来，未及一月，遂奉命办理征购工作。开征之初，尚无异状，殊去年（1941年）十月自贡市流氓王怀来乡招赌（开红宝），该乡长竟在二日之内负洋二万余元，乡中无论妇孺皆知。”王怀留乡不去，声言将以武力对付，简国修遂将第三保第八仓粮谷新粮暗中盗卖，用以清偿赌债。荣县临时参议会另查明，监察干事党维章与乡长简国修串通“挪卖粮谷”，将其监察职务撤销，另聘人员接充。
田管处调查后认为，简、党二人“热心粮政”，只是手续稍有不合，不无原情之处。而参议员李忠恕查讯与曹祯祺所作口供，“是否果为叶润华蒙哄盖章，实难臆度”，并称二人如果舞弊，“保甲宁复不闻。”临时参议会复函县政府，称已将舞弊经过“搜集证据，详加说明，与田管处函复所讯情词出入甚远，”要求将此案所涉人员“迅交军法审讯。”县政府的最终处理结果为，“荣边乡乡长简国修手续欠妥，予以记过，并继续澈查，处理尚无不合，准予备案。”两相对比，临时参议会与县政府对此事的认定竟截然相反。
在各地征收办事处结束工作后，荣县开始办理该年度粮食再度集中，确定中城镇等七乡镇为再度集中地。当地监察干事临场监发，待运集实物到达集中地点后，临时参议会派员“一面监视交收，并一面监发各民伕应得口粮折价。”根据计划，荣县各乡镇办理集中须在次年1月15日前运送完竣。至此，临时参议会该年度的监察事务暂告结束。据秘书室草拟的《一周年工作报告》记载，在监察粮政中，荣县临时参议会“检举舞弊案件五次。”
作为一个新设机构，荣县临时参议会在监察粮政中虽主要以协助配合为主，但已显对抗的端倪。如弗朗索瓦·基佐所说，“议会的最根本的进步之一当然是言论自由，而议员的神圣不可侵犯是一个与言论自由同等重要的权力。”参议员严章森、李忠恕、刘殿勘等地方精英以一种新的身份介入到税收征收环节，此身份允许他们正式表达异见，且有法律制度与组织保障作为凭籍，从而对县政府及其所属机构代表的国家“治权”形成挑战。惟需注意的是，临时参议会为这些距传统未远的地方精英提供了极佳的施展政治抱负的舞台，通过遴选而非民选方式产生的参议员虽为民众的一部分，但在身份认同或职业认同方面，与纯粹的民意机关或代议机构的“议员”自然有所区别。
与此同时，传统习惯和民间规范对基层社会发挥着持续的影响。在量具、验收、打斗、仓储、保管等征收环节，因惯习的潜移默化而存在许多与国民政府法律规则相颉颃之处。例如，国民政府曾于1929年颁行度量衡法，规定采用标准制和市用制两种，“然人民囿于习惯，农村仍沿用旧制，鲜有使用新式市用制者。”在田赋征实中，官方量器依然采用斗，可见民间习惯的影响依然很大。用斗也给征实舞弊开方便之门，监察干事反映的情况可让我们产生如此的合理怀疑，即斗手使用与规定不合的量具收粮，且未能“平口硬剖”，这些有损粮民利益的惯常做法显然未能消除。再如，川省历来就有杂粮煮酒的习惯，国民政府为尽可能在战时掌握大量粮食一再申禁，而又屡禁不绝，规则形同具文。至于“浮收”“抬尾”等陋规，虽与法律规则不符，但事实上仍然存在。民间规范与法律规则之间的碰撞，事实上促成并加剧了临时参议会与县政府之间的矛盾。
三、查勘公粮日记：传统士绅与现代雇员的交融
秘书室为荣县临时参议会唯一常设机构，除秘书刘光裕外，尚有干事二人，雇员四人（见表二）。在该会存续期内，秘书室职雇员未发生变化。其中，雇员辜太麟其名常被记录为“辜太林”，此前曾在荣县田赋管理处工作。从民国荣县档案中，据职雇员家属领取“平价米”的清册可知其妻为沈德芳，以“德芳”为名，并未被记录为传统的“辜沈氏”，其妻家似有一定的新式教育背景。同时，职雇员家属中六人皆取新式名字，仅辜其本之妻为“祁氏”，与此恰为对照。荣县于1945年9月正式设立参议会，辜北沅未能继任，参议员刘鸿岷任议长，秘书室人员被全部更换。以彼时人员任用的惯例来揣度，辜太麟与辜北沅似有亲属关系。
表2 荣县临时参议会补报三十一年度七月份现有职雇员家属平价米增加补助款清册
辜太麟作为荣县临时参议会的派出代表，曾于1943年6月参加查勘整理三十年度（1941年）省级公粮，并在档案中留有一本《奉命参加查勘三十年度省级公粮日记》。该日记用小楷写就，二千六百余字，文体半文半白，字数虽简，内容颇丰。此书既非官箴，亦非私人日记，而是一本工作记录。此行各人均作有日记，留存下来的仅此一份，尤显珍贵。
正式赴乡镇查勘前，各机关代表于6月1日在五宝镇集中茶社开“荣县三十年度霉变省级公粮查勘整理座谈会”。会议安排今后下乡仍应会同参加人到各仓实地考察仓储概况、霉变情形与原因，并对检定粮食霉变情况的具体方法作了较为细致的安排。6月29日，辜太麟与省政府粮政局、县政府粮政科、县田管处等机关代表一同下乡查勘公粮。当日记录为：
本日午前八时许，在南街荣州茶社会同省府粮政局技士李适如、县府粮政科科员程良、田管处代表吴仲良等，由城动身，经铁厂乡，小憩。至长山乡，午餐。与该乡副乡长王立刚接谈后，直赴竹园乡。距场三里之遥，突遭大风雨。是夕，寓德兴园。晚膳时，同刘乡长慎修座谈约二钟之久，该乡长乃去。是夜，臭虫集中，寝不安席，东方既白，始入睡乡。
在日记中，辜太麟对行程的记录颇为细致，并将途中遭遇风雨侵袭和糟糕的住宿条件等情况作简单描述，文字简练清通。第二日，四位代表早餐后到达竹园乡公所，乡长召集监察干事、保管员等相关人员到场，由李技士说明查勘办法，当即在场上的广盛号仓内试䉪一市石，并将所有霉变、鼠耗及成米率情形记录在表。午饭后，代表们赴距场六里之遥的二房湾仓址查勘，工作结束后又赶往穿心坳仓址试䉪。从当日行程看，查勘公粮一事颇繁难辛苦。
此后多日，四人皆按行程到各仓查勘，辜太麟对检查情况多作流水账式的简要记载。以第三日记录为例：“同副乡长汤建生等赴余家冲仓址，距场八里之遥。工作毕，回场午饭。后至邱家沟仓址，离场四里许。”日记虽较扼要，但内中仍然有较为重要的信息。如辜太麟所录行程大致无误，则当日四人往返约二十四华里，合十二公里。荣县当地山路多崎岖，以正常步速估算，四人步行时间应不少于两个半小时。第五日的行程则更远，当日四人到坐家沟、屋基坝等地查勘，行程计十三公里左右。
辜太麟除记录查勘公粮的日常行程外，在日记中还留有一些看似与此行工作并不密切相关的内容。第四日记录即可见：
午前八钟后，偕刘慎修乡长等赴抵匣坝仓址，距场十里之遥。工作毕，直达台观乡。是日，天候晴明，暑气微醺。午刻至乡公所，其时乡长暨保管员均未在场，该地又无茶社、旅店，乃与同人竟赴该乡中心学校校址，距场里许。校长钟咏夔为旧相识，接洽之余，即于该校膳宿。黄昏时，徐继庆乡长甫归，赓即派人与各保管员送信，约十钟后方寝。
作为工作记录，任务完竣后势必上缴，但辜太麟将与旧识的小聚如实记录下来，此中似颇可留意。以笔者管见，一因尊师重教之传统犹在，二则教师、校长等教职人员常转而聘为政府工作人员，可较易实现不同职业之间的自由流动，辜太麟虽为查勘公粮的参议会代表，但其视钟咏夔为基层行政“共同体”中的当然一员，在该乡乡长与保管员均不在的情况下，寻访旧识似为公私得宜之举。
此行查勘公粮恰逢“七七纪念”，辜太麟等代表“行李甫卸，（双古乡）副乡长即邀请午餐，盖因纪念日招待各校教职员及各保长之故就便邀请也。”“七七纪念”是国民政府为纪念卢沟桥事变所特设，当日双古乡在举行仪式以昭纪念之余，邀请各校教职员与各保长共同宴饮。如以今日眼光看，教职员与保长并不属同一体系，但当日基层社会除保甲长外，学校教师亦为不可忽视的地方力量。此与笔者前述辜太麟在日记中特别记载与旧识钟咏夔相聚之事相互映照成趣。
在辜太麟的日记中，对此行所遇洪灾作了较为详细的记录。第八日，“是日，山雾迷空，时有小雨，”至当日“午后四时许，其时雨仍不止。”第九日“大雨倾盆”。第十日“本日雨仍不止，据土人言，溪水淹没多处，而双古至观山之间，尤其不能通过。同人等离开复兴乡，迳到岔冲湾查䉪方迄，又回场上，继而乘雨经观山乡，午膳后直赴长山乡。沿河一带，冲没禾苗甚广，诚为今年初次大水之害也。”笔者将民国时期荣县所遭受的重大洪涝灾害稍作整理，1943年并未包含在内。查辜之记录，此次降雨导致的洪涝灾害似不轻，且大雨对荣县储藏粮谷各仓，显为较大威胁。
在日记中也有指摘官员作风的内容。在连续工作十一日后，辜太麟等一行准备返城。度佳乡为招待粮食部四川储运局沱江办事处官员陈振东“以致稽延”，虽处战时，但此间迎来送往之风不绝。当天正逢长山乡赶集，作为大后方内陆川省的一个小乡场，集市当日“乡人拥挤，颇为嘈杂”，市面依然繁华，又似宣示此间未受战争波及。
辜太麟的日记颇富文学色彩，以第七日的记录为例：“午膳后登程。此地山路崎岖，泥泞满道，林风飒飒，颇有难行之苦。”第十九日的记录则更显气韵生动，引人入胜：
彼时，赤日当空，行人汗流遍体。遥望梨林在迩，同人等奔就购食。绿树阴浓，谈笑风生，皆有流连之意。到仓工作完结，又至二里之文昌坪午餐小憩，约四时半，始返鼎新乡。途次将半，突遇暴风，沙飞树折，禾苗倒偃，顿觉凉生两腋。须臾抵场，茶社休息，已薄暮矣。夜膳后，沐浴方寝。是夕，大雨如注。
日记中既有“山路崎岖，泥泞满道，林风飒飒”等语以摹写行路艰难，也有同行众人“遥望梨林在迩”“奔就购食”，且在“绿树浓阴”间“谈笑风生”等语以状行路之乐，更有返回鼎新乡途中“突遇暴风，沙飞树折，禾苗倒偃，顿觉凉生两腋”等细微感受。由此揣度，辜太麟此行实苦乐掺杂。
查勘省级公粮共历时21日，辜太麟用工作日记的形式对此予以全程记录。虽奉命而为，但今日读来，我们仍可从中获取丰富的信息，于理解彼时的基层社会颇有助益。抗战方殷，正值民族与国土偕亡的巨大战争压力，社会、民众似皆为战争的恐怖所笼罩方为合理，但在日记中除零星见有军队驻扎荣县的记载外，我们于此并不能直接感受到战争的影响。查勘公粮的各级代表此行就如常时的一次下乡公务，氛围宁静恬淡，而所遇乡镇集市上乡民依然“拥挤嘈杂”，给今人一种错觉，仿佛此地为避世的桃源。日记从一个侧面提示我们，荣县在抗战时期所受战火波及较小，此也为川省部分地区的真实写照。辜太麟的个人信息并不丰赡，作为面目不免有些模糊的荣县临时参议会秘书室雇员，代表其服务的机构参与监察粮政事务，其言行所见甚“小”，但作为荣县临时参议会机构本身，通过具体事务逐渐进据基层社会权力网络，并开始不断地寻找、调试自己的位置，而可观者则甚“大”。
检视这本略显“单薄”的日记，在历史中被“隐去的人”开始逐渐凸显，也让我们隐约可见中国传统士人的某些精神特质。例如，冲淡平和的修养，秉笔直书的操守，悲天悯人的情怀。细心解读，这些均可从日记中得以体味。辜太麟毕竟是一个现代民意机构的雇员，其职业伦理要求他必须冷静客观，不容掺杂个人情感，并以完成工作职责为首要任务。在日记中，我们既可见其专业的态度，而对彼时官场的曲笔和对普通民众生活的同情，又让我们看到一个传统士人“以天下为己任”的坚守。在辜太麟的身上，传统与现代似乎交融无碍，两者共同塑造了他的精神世界和所言所行。
四、检举粮政舞弊：民主精神与法定职责的竞胜
荣县临时参议会自1942年组织“监察网”开始监察征购实物以来，监察干事与负责“宣达监察之责”的参议员相继发现多起粮政舞弊案件，但多被县政府以各种方法弥缝搪塞，监察实效甚微。而此前所发现舞弊者层级较低，或为保长、乡镇长，或为当地粮商、䉪商，荣县临时参议会在1944年所揭露的粮政舞弊案件，则将监察问责的对象直指荣县最高行政长官，也即荣县县长兼田赋管理处处长黄希濂。荣县临时参议会在行使监督权能时，监督方向发生了根本变化，即从纵向的监督转向了平行的监督。王人博说，“民主”一词是中国古典的“民心”“民意”之德性元素与西方传教士所诠释的Democracy所代表的西方现代性政治形态的一体化再现。县级民意机关对一县最高“治权”的挑战，是否为借用“西方性政治形态”，其超越法定职责的行为是否蕴含有中国传统的德性元素，从而生发出国民政府制度安排意旨之外的民主精神，则是我们需从档案中予以解读的内容。
1944年7月，荣县古文乡向临时参议会报告，认为该乡存在“提存省级公粮情形，烦请派员澈查。”县党部在7月10日“查明转报”临时参议会的公函中称：
案奉秘查本乡三十年度省级公粮交运数字有无舞弊，……是项粮谷，去春省府委派粮政局李技士适如来荣县视查时，事前即有前粮政科长黄子言往返本乡数次，暗中指使经收员钟世文朦报各仓储谷经年未运，因而虫蚀霉腐损失甚巨，以为短交渔利地步。嗣后李技士莅临本乡，该经收员即遵照指示，仅交出仓厫十四所，而其余打紫湾与豆地坳之两仓储谷则提存中饱。
荣县古文乡本有仓厫16所，而黄子言以“虫蚀霉腐”为由，仅交出其中的14所，并有县政府标卖粮谷的布告和接收清册为证。函后还附有经收员钟世文作成的盗卖两仓数字、地址详细列表、仓厫所在地及容量表等证明材料，证据颇为明晰。该公函落款处有县党部书记长梁纯嘏（亦为县临时参议会副议长）用印，议长辜北沅批示，“函派古文乡监察干事调查取据呈复核夺”。
为查明打紫湾和豆地坳两仓实情，临时参议会要求监察干事继续调查取据。监察干事谷武扬接函后迅速调查案情，并于1944年8月9日复函。函称：
遵查是项公粮，据前代理监察干事余其湘称确为十六仓，仓厫所在地及其容量均可查询。嗣后黄县长布告标卖上项粮谷时乃只列十四仓地点、容量，而竟将打紫湾之一仓由粮政科长李太林暗中售与乡长沈百知，以豆地坳之一仓售与商人毕国钊，此为事实具在，乡人耳目共睹，云云。
函后附有毕国钊所书《证明书》，抄录如下：
具证明书人毕国钊，玆证明确于三十二年八月向古文乡乡公所承䉪古文乡所属豆地坳仓厫储存粮谷九十八市石是实，此仓确未列入标卖仓厫数内，特此出具证明。
具证明书人䉪商毕国钊（印）
中华民国三十三年八月 日
从该《证明书》可见，毕国钊承䉪该乡豆地坳仓厫粮谷并未被列入标卖仓厫数内，用今日语言表述，即他所承办之事未经过公开招标程序。既为省级公粮，依据规定则必须通过“标卖”程序确定䉪商、价格和数量，古文乡未将全部仓厫列入标卖，程序显属违法，私下商定后将该仓厫粮谷承包给䉪商的行为已涉嫌“盗卖公粮”“从中渔利”。
荣县临时参议会要求毕国钊到会详述案情，而毕以“突罹暴病，不能到案证明”为由拒绝到会，但仍将过去承包公粮情形据实呈报。除再次指控李太林出面“来场出包粮谷”外，毕国钊对诸多细节作了进一步揭示，如毕承认所包豆地坳仓粮谷98市石，并不在县府标包省级公粮14仓厫之内，而系与李太林直接交涉。盗卖公粮一案发展至此说明，县政府前后两任粮政科长皆与此事有涉。
为摘除责任，县长黄希濂指示李太林给县临时参议会去函解释。李太林函称，打柴湾和豆地坳两仓存谷“原属军粮，自应提留”，只因新十八师来荣县分驻各乡后，需粮急切，把当地省粮强迫拨用，“本府乃以此项军粮移补足额一并标䉪”，并以䉪商承包合约及监发员报看单存卷作为证据。笔者以为，古文乡“标卖”省级公粮时，并未将新十八军强迫拨用当地省粮等情事预为告知，也未提供两仓公粮抵扣并“移补足额”的相关政府文书清册，李太林的解释并无说服力。
与此事件密切相关的该乡乡长沈百知也屡遭乡民控诉。该乡十一保保民朱伯成等人检举沈百知无视“上峰叠令”，逾期运粮，与温绍涵二人合作，将粮谷“已私卖去大部分，并借出一部分，以十分之五加息收回。”呈后还附有《沈百知身为乡长所有不罚（法）行动列表》，表内载有其招赌、借卖粮谷、出卖乡仓谷、中心校赌博、宿娼及私吞猪脑花等恶行，参议会议长辜北沅要求县府核查。公民代表张尚宣、张应时、谷伯钧也呈请县临时参议会和县政府彻查乡长沈百知。呈称：
沈百知自任乡长以来，每日恣情赌博，藉作联络士绅之计，……如役政则庇护壮丁，优待则冒领食谷；市政则因己有店房，怠延不拆，影响进行；粮政则借与人，以图厚利；学校则因用人不慎，学风不振，学生裹足；防务则劫案数十，不理不报；至其开赌场，吃获壮丁检阅口食数千元、食米数石、罚款数万。
此后，该乡公民代表余其湘、杨明煜、李银江三人再次向荣县临时参议会递呈，要求“查究而靖地方”，内容与前次所递之呈大致相同，但呈后附录有沈百知《罪由十条》。但县政府并未按图索骥，一一查核，对乡民的请求并无正面回应。
荣县临时参议会此时面临监察的窘境，虽“案证皆在”，但县政府皆能自圆其说。在与县政府多次沟通无果后，临时参议会径向四川省政府和省临时参议会分别去函，请求上峰派员调查，并在函中详细报告县长黄希濂朦报经过，指责其有贪腐行为。荣县临时参议会的诉求已非此前所要求的“澈查”，而是希望上级对县长黄希濂“撤职究办”，党、参矛盾再次升级。事件几经酝酿发酵，最终形成以临时参议会为主导，县党部、县政府部分职员及社会力量几方协力的“倒黄”“驱黄”风潮。荣县临时参议会向四川省政府与四川省第二行政区公署发电，称“本县县长黄希濂假推行新县制之名，遂其枉法贪污之实，种种罪恶，难胜枚举，县临时参议会为民请命，依法检举，凡属县人莫不拥戴。”
黄希濂任荣县县长，其初意本为“大刀阔斧三二年，干出成绩，即以此作为资本，另谋飞黄腾达。”在经历弹劾风波后，黄希濂被调任内江，其仕途在荣县遭遇挫折。虽已调任，但临时参议会仍诉诸法律手段，要求四川高等法院第六分院追究其刑事责任。有学者认为，“新县制下地方自治的施行，一个特点是强调民意机构的作用，国民政府需要新县制所设立的各级民意机构来使民众负担平均，发挥民众（尤其是士绅及地方其他有力者）的积极性来有效完成征粮、征丁以及摊筹派募等任务，同时抵制住地方各级官僚的贪污中饱行为。”荣县临时参议会参与粮政监察时，确在履行抵制各级官员的“贪污中饱行为”，从而也造成个人、机构之间的对立与冲突。
需进一步考察的是，临时参议会法定职责既明，国民政府并未赋予其弹劾县长的权力，但通过监察粮政事务，参议员发现盗卖省粮事件，且事涉县长，如果严格按照法律规则，荣县临时参议会并无实施上述行为的合法理据，而我们从档案中看到的却是另一番场景。荣县临时参议会突破法定职责的行为，既得到社会大众的支持，也得到四川省政府和省临时参议会的默许。王国斌说，“民主制与代议制的观念尽管起源于西方，这并不意味着中国人不能领会这些观念的含义和重要性，但把中国人（即使是受西方文化和思想影响较多的城市居民）心目中的政治概念想得过于美国化或欧洲化，将是十分危险的。”因为中国人对于两者的看法更多地表现为，“要使得领导者对自己的行动更加负责，以及在领导者不能代表人民时，把他们赶下台。”
在传统观念中，对于公平和正义的诉求往往鼓励民众突破法律界限，也即合道德性更重于合法性的看法是一以贯之的。检举荣县县长，正是以参议员为主体的部分地方精英借用临时参议会这一机构，实施其维护“民心”“民意”等道德诉求的一次稚拙的尝试，这样的民主精神和民族情感突破了现代法律所要求遵循的职责规定，此现象在今日亦值得我们思考和重视。
五、结语
梁漱溟先生曾说，“中国近百年史，也可以说是一部乡村破坏史。”民国建国后，如何重构基层社会，以回应“延续千年的大挑战”，即秦汉已降，怎样在“广土众民的局面上延续以前诸侯国时代直达基层的治理模式”。如何以“自治”取代“被治”，从而实现地方构建的“理想图景”，如萧公权先生言，孙中山“在肇造民国的时候，主张实现英法美等典型民主国家的政党政治，以为运用民权的方法。”具体到地方，则以县为基本自治单位，由民众行使选举、创制、复决、罢免等直接民权，使治权得以保障的同时，构建起一个相对于独立于政府的基层社会，民权亦得以伸张，并在治权与民权之间达到均衡。
抗战爆发后，蒋介石所行之最主要政治纲领为“抗战与建国”并举。在这场事关政党权威和民族存亡的战争中，扩大政治参与成为发动普通民众的重要手段。四川省作为战时大后方，成为南京国民政府推行“新县制”的全国模范实验省区，各地陆续设立县级临时参议会。从荣县临时参议会的运作实践可见，甫自成立，而至设立正式参议会，除照法律规定开会议事，其参与县政最深广者为监察粮政。在中国传统社会，州县在行政事务中往往扮演的是“全权的父母官”，这样的治理观念仍在深刻地影响着民国时期的地方行政官僚。在主要由县党部、政府、参议会三方所构建的基层权力网络中，县长所代表的“治权”处于权力网络的中枢，当党、参两机构的权力被挤压，政府的权力得以极大伸展之时，往往预示着冲突将起。
在政府的推动下，荣县“新县制”建设颇显成效，但也不免留下许多被指摘、甚或被指控之处。在更深介入基层社会税收征收环节时，荣县临时参议会把握住打破这种不平衡状态的机会，其职能逐渐从“表达民意”转向“问责政府”，并最终将监督的对象直接指向荣县最高行政长官——县长黄希濂。荣县临时参议会在筹设过程中，与县党部有部分人事关系的重叠，两方易结成利益同盟，并形成“政府—党、参与其他社会力量”对垒的权力竞争局面，而此种变化反映出在某些基层社会呈现有部分的“权力均势”。孟德斯鸠所强调的权力分立与制衡的经典论说，在县级临时参议会的运作中得到自然的生发与成长，并形成对“治权”的钳制。荣县临时参议会不断溢出南京国民政府为其预先设定的职权定位，在历史重建的尝试中，也使其成为考察单纯的“民意机关”转向具有某种现代民主政治意味的“代议机构”的极佳基层范例。
更为重要的是，通过史料的钩沉，以往被“隐去的人”得以重新审视。藉由荣县临时参议这一新式机构，参议员和职雇员群体在监察粮政事务中与各方势力周旋，虽未取得压倒性的胜利，但体现了中国传统社会对读书人“经世济民”“以天下为己任”的角色期待。传统与现代、民间规范与现代法制、民主精神与法定职责等对极性的概念在荣县临时参议会这个舞台得到充分的展现。这样的社会环境必须被法律规则的制定者所重视，方能使法律在社会中真正起到调节和平衡各种利益的作用。从另一重意义上讲，县级临时参议会的参议员虽未通过选举产生，其代表性广受诟病，并经常被评价为是一场夭折了的“民主实验”，但在监察粮政中所体现的一定程度的“民主突破”，依然值得今日反思与借鉴。
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